实施严格的节能减排政策，设置节能减排约束性指标，对于倒逼各地区加快经济结构调整、转变发展方式意义重大。在十二届全国人大三次会议上，内蒙古代表团认为，我国现行节能减排指标分配体系还存在一些不尽合理的地方，没能充分考虑不同区域经济发展水平、产业结构特点、资源环境承载能力、不同产业能耗和排放情况等方面的因素，造成节能减排指标与各地区经济社会发展目标不一致、与各地区发展阶段不协调、与各地区产业定位所应承担的节能减排任务不匹配，已不能完全适应全国发展大局，尤其是对西部资源富集欠发达地区经济发展形成重大制约，建议科学合理分配节能减排指标，制定可持续性的制度安排。

　　节能减排指标“一刀切”

　　内蒙古代表团在《关于改革完善节能减排指标分配体系的建议》中介绍，我国节能减排工作是自上而下、层层分解下达目标任务，这对于各级政府切实履行承诺，落实节能减排政策措施，完成目标任务提供了体制保障。据了解，我国对节能指标的分解主要采用基数法，即“十一五”、“十二五”分别以2005年和2010年各地区GDP能耗为基数，上下浮动一定比例来确定各地区能耗强度目标任务。而对污染物排放目标实行的是总量控制，即在核实总量基数、确定各地总量控制的基础上，对总量目标任务进行分解，层层确定消减指标，存在着“一刀切”的问题。

　　一是没有充分考虑不同地区发展水平和发展潜力，分配给西部地区的总量指标不足，不利于新常态下国家区域协调发展。由于经济发展滞后，西部地区推行追赶型发展，要缩小与发达地区的差距，需要有更快的发展速度，更多的能耗和减排指标。但西部地区产业规模较小，原有能耗和污染物排放总量较小，在较低总量水平基础上进一步下降难度较大。与东部发达地区相比，西部地区的节能减排基数相对较小，如果按相同比例下调指标数，留给西部地区发展经济的节能减排空间将更加狭窄，这将在一定程度上影响欠发达地区的经济发展，进而严重制约国家区域协调发展战略的实施。

　　二是没有充分考虑不同行业能耗和排放的差异性，指标分配与各地产业结构特点和产业定位不相匹配，不利于新常态下国家的产业布局。我国能源资源生产主要集中在西部，能源资源消费却集中在东部地区，能源资源赋存与能源资源消费逆向分布和流动，客观上造成了能源供需矛盾加剧、运输紧张、企业成本负担增加等问题，调整区域产业布局迫在眉睫。为优化产业布局，国家出台了《关于重点产业布局调整和产业转移的指导意见》，提出资源加工型产业优先向西部资源富集地区调整。但目前的节能减排指标分配方法，没有考虑西部资源富集地区重型化的产业结构特征，没有给予适当的政策倾斜，不利于西部地区资源加工型产业发展，进而会制约国家产业布局的战略性调整。

　　三是没有充分考虑各地区不同资源禀赋，资源输出输入地区间的指标分配不合理，不利于新常态下国家清洁能源输出基地的建设。西部地区作为资源富集地区，在清洁能源输出方面发挥了重要作用，但是目前的节能减排指标分配方法没有考虑各地区的能源生产和消费结构，没有区分能源消费过程中一次能源和二次能源消费的占比情况，特别是在能源输入和输出地区间节能指标分配不合理。作为能源输入地区，由于只考核产生于区域内的一次能源消耗和污染物排放，很少考虑其消费清洁能源隐含的资源环境成本。作为能源输出地区，能源资源丰富，所产能源在满足本地区经济社会发展的同时，通过外运或提供电能这样的二次清洁能源方式将能源输送到其他地区，但是由此产生的能耗和排放大部分计入能源输出地区，增加了西部能源输出地区的减排压力，影响了输出清洁能源的积极性，进而制约国家可持续发展战略的实施。

　　节能减排目标“因地制宜”

　　据介绍，内蒙古把节能减排作为调整经济结构、转变发展方式、推动科学发展的重要抓手，按照降低新上项目用能水平，优化新增用能配置“挤出一块”;实现“等量置换”或“减量置换”，淘汰落后产能“腾出一块”;全力支持节能技改、余热余压利用和能量系统优化工程建设，推动万家企业节能低碳行动计划，提高用能效率“省出一块”;支持新能源和可再生能源发展，努力调整能源结构“优化一块”，深入推动节能减排工作，新增能耗基本达到国家控制范围。

　　内蒙古代表团认为，如果节能指标分配方法不做出改变，将会进一步加大资源输出输入地区节能减排责任的不匹配性，严重影响内蒙古清洁能源的输出和使用效率。为此，一是建议国家改革和完善目前按基数分解节能指标的办法，设定差别化的节能考核指标体系，针对不同行业制定不同能源消耗标准，按照各地各行业权重加权平均确定各地节能目标。二是建议合理调整能源输出地区和输入地区能耗排放控制目标，增加能源输出地和承接产业转移地区的能耗和排放指标，核减能源输出地区外送能源产生的能耗和排放指标，将京津冀或受益省份消减的总量指标调剂给内蒙古。三是在总量分配上，建议国家在编制“十三五”规划时，充分考虑欠发达地区的增长潜力、发展定位、资源禀赋等条件，对于内蒙古等以能源重化工为主导产业的欠发达地区，在指标安排上给予适当倾斜，适度增加能源消费和大气污染物总量指标。四是建议界定国家和地方重大示范项目能耗和减排指标管控范围，属国家在地方实施的重大示范项目，其能耗和减排指标由国家统一调配。五是建议国家加快建设全国统一的跨区域节能量和排污权交易平台，通过市场化手段解决有关地区能耗指标和污染物排放指标不足的问题。